【两会】为什么说立法法修改与你我有关

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　　2015两会关键词之六

　　为什么说立法法修改与你我有关

　　8日下午，立法法修正案草案提交十二届全国人大三次会议第二次全体会议审议。2014年8月和12月，全国人大常委会两次审议立法法修正案草案，本次人代会则对草案进行三审。

　　去年的人代会会期为8天半，今年增加了两天，其中一个原因就是给代表充分时间审议立法法修正案草案。可见修改这部法律的复杂度以及重要性。

　　立法法是规范所有立法行为的法，也称之为“管法的法”。这部听起来十分“高大上”的法律，到底与我们每个人有没有关系?审议通过后，将给我们的生活带来哪些改变?

　　一是征税不再“糊里糊涂”。

　　立法法修正案草案将“税收”的专属立法权单列，并规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律，即“税收法定”。

　　什么叫税收法定?简而言之，就是政府收什么税、向谁收、收多少、怎么收，都要通过人大来立法决定。

　　党的十八届三中全会提出要“落实税收法定原则”。但目前，我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税是由全国人大及其常委会制定法律开征，其他15种税都是国务院制定暂行条例开征的，其收入占税收总收入的70%。这种局面势必要改变。

　　怎么改?得修改现行立法法，让法律表述得更为清晰。华南理工大学广东地方法制研究中心研究员叶竹盛指出，2000年颁布的立法法规定税收只能由法律规定，但是这过于笼统，可能被解读为“税种只能由法律规定，而其他具体事项可以由国务院或其部门规定”。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文说，从修改的条文来看，立法从疏到密，是税收法定原则的进一步细化，税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率属于税收的实体要素，税收征收管理属于税收的程序要素，都必须由法律规定。

　　“税收法定之后，收税不再那么容易。”中国政法大学教授、行政法学专家王成栋说，“以前要收税基本都是国务院说了算，税收法定之后，要想收税，只能由全国人大及其常委会制定法律说了算。”

　　对此，十二届全国人大三次会议发言人傅莹用3句话做了总结：以后凡是开征新税的，要由全国人大及其常委会制定税收法律;凡是要对现行税收条例进行修改的，一般都要上升为法律;其他的税收条例，要区别轻重缓急，逐步地上升为法律。

　　二是限行、限购不再“任性”。

　　此次立法法修正案草案，增加一款，即国务院部门和地方政府制定任何规章，只要没有上位法律、法规依据的，不能减损公民权利，也不能随意增加公民的义务。

　　新华社评论指出，这有望解决存在多年的地方“红头文件”权力过大、方向跑偏等问题。

　　哪些算是“红头文件”?中国政法大学副校长马怀德解释说，实际上就是老百姓对行政机关制定的规范性文件的俗称。当前，“红头文件”出现了很多侵蚀立法权的现象，给老百姓设定义务、增加义务，剥夺和限制权利，甚至给行政机关扩权、减少责任等等。

　　北京大学法学院教授姜明安表示，机动车限行、限购、限外等规定当然具有“减损公民、法人和其他组织权利”的性质，今后实施这些行为必须有法律、行政法规、地方性法规的依据，不能随意以“红头文件”的形式进行规定。

　　“从这一点就不难看出，立法法虽然规范的是立法，但涉及的却是所有公民的权益。这是一部真正关联着千家万户的法。”海南大学法学院副教授王琳指出。

　　修正案草案同时还规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

　　有媒体分析，如果立法法修正案草案的新增规定日后获得通过，那么一些实施已经超过两年的地方性规章或“红头文件”将面临法治的考验，若想继续实施则必须经本级人大立法程序，上升为地方性法规。而一些与上位法明显相抵触的地方性规章则须及时修改或废止。

　　三是你的意见变得更重要。

　　立法法修正案草案新增规定：法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，可以召开听证会，听取基层和有关群体代表、有关部门、人民团体、社会组织和有关专家等方面的意见。

　　马怀德指出，过去在法律制定过程中，公众也有一些参与的权利和渠道，但是深度和广度都不够，立法机关对公众参与的重视和保障不够、反馈不及时，公众参与立法的意见能否被吸收以及吸收的程度也没有制度上的保障。立法法修正案草案明确规定要扩大公众的参与，且途径多样，能使立法更接近地气，更能够反映人民意愿。

　　姜明安解释说，所谓“涉及利益关系重大调整”，主要是指对公民、法人或者其他组织权利义务关系的重要调整，如增加某一群体的利益而减少另一群体的利益;也包括对中央与地方重大利益关系，不同地区、不同组织等的重大利益关系的调整。

　　在清华大学公共管理学院法学教授于安看来，这项规定使得立法能够吸收更多的意见，反映的社会意志更全面、直接。他指出，提高立法质量通过科学和民主两种渠道，科学就是要关注各方面专家的意见，民主就是使各方意见更充分地表达出来。

　　“越是强调科学立法、民主立法，用法治引领改革，就越是需要有规范的立法法作为保障。”8日发表的人民网评指出，立法法修正案已经释放出融融暖意，我们有理由期待全国人大会继续为法律生产的源头正本清源。